淺析日本的農業保護政策及其啟示

淺析日本的農業保護政策及其啟示

農業是國民經濟的基礎。世界各國對農業都十分重視。于是各國為了保證農業在國民經濟中的基礎地位，在不同程度上對農業進行支持保護。農業保護是當今世界各國為了穩定本國農業、保證農業生產持續發展、農戶收入不斷提高、農產品尤其是糧食供應穩定所普遍實施的政策措施，也是各國政府擴大農產品出口的重要保障。
　　從20世紀上半葉開始，日本就出臺了一系列保護農業的政策，以保證國民經濟的穩定發展。以后，在不同時期，隨著國內外環境的變化，對農業保護政策做出相應調整。加入WTO以后，中國承諾放開國內農產品市場，那么農業必然會受到發達國家優勢農業的沖擊，所以中國農業政策需要進行大幅度的調整，以適應世界貿易組織的規則和國際環境。由于國情國力不同，保護的措施、手段和力度不相同，從而使得政策具有靈活多樣的特點，吸取日本農業保護的成功經驗，對中國制定正確的農業政策、調整農業發展戰略具有重要意義。
　　一、日本農業保護的歷史及現狀
　?。ㄒ唬?0世紀90年代以前的農業保護政策
　　從20世紀20年代開始，日本經濟進入一個衰退期。此時日本非農業的需求減少，農業勞動力停止外流。于是在20世紀20年代后半期，日本政府注重開發應用近代科學的新技術。50、60年代經濟開始迅速增長，農業勞動力急劇外流，于是采用勞動節約型技術，實現規模經濟，戰前勞動生產率平均為1.21%，戰后勞動生產率出現了年率11.12%的驚人高增長，可見其顯著上升。
　　二戰以后，日本有選擇的擴大農業生產：將重點放在如牛奶、肉類、蔬菜、水果等農業需求量趨于增加的農產品上；限制如水稻、大豆、油菜籽等需求量增加不大的農產品}對需求趨于減少，國際競爭力較弱的農產品則促其減少或轉產。
　　1961年日本頒布并實施了《農業基本法》，目的在于提高農業勞動生產率并縮小工人與農民的收入差距?！掇r業基本法》規定擴大生產需求量增加的農產品，減少并轉換需求量減少的農產品，合理化配置與外國農產品形成競爭的農產品，這種措施在生產政策上稱為“選擇性擴大”。同時，結合日本是資源稀缺國的狀況，通過日一本先進的農業技術，合理利用國家的土地、水等資源，并對其進行有效開發和利用，使得日本的農業生產率和生產總值加速提高。通過穩定農產品價格，促進農產品的深加工，進一步改善農業生產條件、交易條件，使其在價格與流通上更穩定。日本長期以來是細碎化耕作模式，此時《農業基本法》的規定打破其長期以來的耕作模式，向集團化、經營化、現代化方向發展，擴大經營規模，培養人才，使得結構政策發生改變。此外，在科教文衛方面，《農業基本法》也進行了積極參與，用法律手段整頓農村的交通、衛生、文化等方面，并且以國家強有力的預算作后盾。
　　在《農業基本法》頒布以后，日本政府又相繼出臺了各種具體法律，從1961年到1968年，日本先后制定了加工原料乳生產者補助金等暫行法、蔬菜生產出廠安定法、山村振興法和都市計劃法等法律。這些法律涉及到日本的很多方面，包括：家畜產品價格穩定；蔬菜價格變動而使農民利益受到損失；改善村容環境；防止從農村流出的大量勞動力向城市無秩序擴張等等。
　　1961年《農業基本法》制定時，制造業勞動者家庭費用高于農戶的人均家庭費用，農戶家庭只占制造者的76%，但從60年代到70年代過程中的十幾年，農家的生活水平明顯上升，很多農戶家庭戶均收入甚至高于制造業勞動者家庭，1973年農戶家庭收入達到制造業勞動者家庭的103%。
　?。ǘ��?0世紀90年代后的日本農業保護政策
　　《農業協議》是烏拉圭回合談判的重要成就之一。1993年12月，日本政府宣布接受《農業協議》。1994年末通過了《新糧食法》，日本持續了近半個世紀的《農業基本法》被替換。日本政府的如下調整：在《農業協定》框架下，日本承諾從1994年開始至2000年六年中日本將農產品的平均關稅率降為12%。在WTO的農業補貼、“綠箱”政策和“黃箱”政策的運用方面，由于這些政策都可以免于減讓承諾，日本將過去補貼生產的費用放在了WTO規則允許的“綠箱”政策范圍內，如農業基礎設施；對于進口產品加價并且提高國內批發價，運用“黃箱”政策來保護農業，發展國內農業生產。
　　伴隨著《新糧食法》的實行，并適應國際環境的變化及《農業協定》的束縛，日本又出臺了一系列政策，包括1999年的《大米流通法》、同年7月的《食品、農業、農村基本法》、2001年“農業經營政策大綱”等等，并且日本政府在2000年提出下一輪WTO農業談判方案。2001年，日本提出要扶植發展規模經營，提高國內農產品競爭力，改善農產品銷售與流通環節。
　　二、日本農業保護政策的特點
　　第一，日本在20世紀90年代以前主要實行價格支持，如日本政府根據1961年《農業基本法》制定了農產品價格政策，引入“生產費補償和平衡工農收入”的計算方法，大幅度提高農產品價格，同時對某些農產品提供價格補貼。最突出的是對大米實行“雙重價格”，高價收購，低價銷售。烏拉圭回合談判是日本農業保護政策的轉折點。由于受《農業協議》的限制，日本在農業補貼的方式發生了較大變化，對“黃箱”政策進行了削減，如農產品價格補貼、出口補貼等，但“綠箱”政策在擴大，如《農業基本法》中對農業基礎設施和農村科、教、文、衛的支持以及農村環境的保護等，這樣一些“黃箱”政策通過方式變化就納入“綠箱”政策的范圍。
　　第二，從農業保護實施的政策法律來看，日本在一個法律出臺的同時，伴隨了一系列的政策法規來保障，如在《農業基本法》頒布以后，先后出臺了“蔬菜出廠安定法”、“山村振興法”、“都市計劃法”等法律法規。
　　第三，在關稅、出口補貼、關稅配額等方面，日本作為一個資源稀缺國，主要對農產品實施進口，于是日本實施高關稅、低補貼甚至對出口不補貼的政策措施，從關稅水平與關稅超過100%的產品種類上分析，日本的關稅高達58%，進口關稅超過100%的農產品多達142種，遠遠高于美國和歐盟。
　　第四，在補貼是否與生產與價格掛鉤方面，日本的政策與他們各自補貼內容相脫鉤，具有一定了靈活性，可以根據環境的變化做出相應的調整。
　　三、日本農業保護政策對中國的啟示
　?。ㄒ唬￤TO《農業協定》對農業的支持和保護
　　《農業協定》把國內支持措施分為要求減讓承諾與可免除減讓承諾。其中要求減讓承諾的包括“黃箱”政策?！包S箱”政策是指《農業協議》框架下，成員方必須將那些對生產和貿易產生扭曲作用的措施進行削減的政策。政策措施主要包括：價格補貼，營銷貸款，面積補貼，牲畜數量補貼，種子、肥料、灌溉等投入補貼，對農產品營銷貸款的補貼等?？擅獬郎p讓承諾的包括“綠箱”政策、“藍箱”政策、最低減讓標準和最低差別待遇?！熬G箱”政策是指政府執行某項農業計劃時，其費用由納稅人負擔而不是從消費者中轉移而來，且對生產者沒有影響的農業支持措施。
　?。ǘ�）日本農業保護政策給中國的啟示
　　隨著經濟全球化，中國要面臨國際市場環境的壓力，農業保護政策能夠增加國內農產品產量和農民收入，借鑒國際上農業保護的先進思想和方法從而逐步完善中國的農業保護政策，使得中國的農業面向國際市場更具競爭力。
　　借鑒日本經驗，結合中國實際情況發展。中國的國土面積居世界第三位，擁有各種地形和土地，中國應根據不同地區的資源和環境狀況，建立各種形式的商品糧基地。調整糧食作物品種結構，加大科教支農力度，使得優質品種、高產品種能夠推廣種植。支持中國的農業重點區域、優勢農產品區域、優勢農產品產業帶和出口集中區，重點生產優質專用小麥、專用玉米等“雙優”、“專用”作物。
　　日本每次農業政策的出臺與實施都會伴隨著一系列法律法規的頒布。健全農業政策，出臺相關的法律法規，使得中國在發展農業，實施政策時有法可依，為農業政策的實施提供法律保障，真正實現依法治農，依法興農。因此，中國也應建立一系列靈活多樣農業政策和保護措施。
　　加強國家對農業的投資力度，改善農業生產條件，擴大一般農業政府服務的投入。加強農村基礎設施的建設，根據農民和農村的實際需要進行基礎設施建設，改善農村醫療衛生條件，進行醫療體制改革。促進農業科研技術的推廣，加大教育特別是農業教育的投入。這些都是“綠箱”政策所允許范圍之內的措施。
　?。ㄈ�）加入WTO以后中國農業政策應采取的改革措施
　　加入WTO后，中國承諾放開國內農產品市場，一系列如高關稅、復雜的非關稅保護措施等都將逐步取消。從短期來看，中國農業直接地面對來自發達國家的競爭與挑戰，必然受到發達國家優勢農業的沖擊，但是從長遠來看，可以提高中國農業競爭優勢。為提高農業競爭力，保護農民利益，必須在WTO《農業協議》框架下，并結合我國國情，遵循如下思路制定相應的農業政策：
　　第一，應在《農業協議》規定允許的“綠箱”政策范圍內的政策措施方面加大力度?！熬G箱”政策措施包括：一般農業服務支出，如農業科研、病蟲害控制、培訓、推廣咨詢服務、檢驗服務、農產品市場促銷服務、農業基礎設施建設等；糧食安全援助補貼；與生產者不掛鉤的收入補貼；收入保險計劃；自然災害補貼計劃；農業生產者退耕或轉業補貼；農業資源儲蓄補貼；農業結構調整投資補貼；農業環境保護補貼；落后地區援助補貼等。中國農業“綠箱”政策支持總量相對發達國家較低，管理體制不完善，支持結構不合理。今后中國農業“綠箱”政策要在總量上增加投入，在結構上調整和完善，并且加大對農業支持力度，增加對農業科研和技術推廣、農業基礎設施建設、農村生活設施改善、農民培訓幫助等方面的投人。
　　第二，對于農業“黃箱”政策的調整?！掇r業協議》規定了“黃箱”政策的使用空間。日本的農業政策中涉及到“黃箱”政策并不多見。所以中國可以在“黃箱”政策上努力，但要將空間用好。
　　第三，完善農民收入保障制度。政府要逐步建立政策性的農業保險機制，對農民因自然風險和市場風險帶來的收入損失給予適當補償，如美國以脫鉤補貼的方式對農民進行補貼，對農村貧困地區的農民、低收入者進行直接補貼，將部分價格支持政策轉化為對農民的直接補貼。